李永忠:监察体制改革是重大政治体制改革

中共中央办公厅日前印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在三省市设立各级监察委员会,从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践。

2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定(草案)》。

这意味着,此前广受关注的国家监察体制改革正式进入实质性试点阶段。

中国纪检监察学院原副院长李永忠教授长期潜心于制度建党、制度监督、制度反腐等领域的研究,纪检监察生涯长达30多年。在基层纪委长期查办案件,工作单位由县纪委、市纪委,直至中央纪委,曾任中央纪委研究室办公室主任,中国纪检监察学院副院长,熟稔我国反腐败形势,在反腐败问题上一向以“研究超前”、“敢于直言”而著称,因此被坊间称为“纪检监察实务专家”、“制度反腐学者”。

作为多年深入研究国家监察体制改革的学者,李永忠教授对于此次监察体制改革有着独到而深刻的见解,并对国家监察体制改革的背景和初衷、目前面临的形势、今后推进的走向等方面进行了详细阐述。

备受瞩目的国家监察体制改革,其理论形成并非是一朝一夕之功,李永忠表示,早在上世纪八十年代初期,改革开放总设计师邓小平同志就提出了类似的改革制度。

李永忠说,邓小平通过 “三落三起”经历,认为我国沿用于苏联模式的领导制度有极大的问题,必须要改革。在1980年“8·18”《党和国家领导制度的改革》的讲话中,邓小平提出,我们党和国家的领导制度设计是有问题的,“权力过分集中”是苏联、东欧和我们一切问题的“总病根”,并提出了领导制度的“四性”,即根本性,长期性,全局性,稳定性。1986年波兰领导人来访时,邓小平对于苏联政治体制的弊端认识更深刻了,尖锐指出,我们两国的政治体制一样,都是苏联模式。李永忠通过认真研读“8.18”讲话,在20多年前,就认识到,领导制度核心是权力结构,组织制度的关键是选人用人体制,而苏联模式恰恰是在这两个最重要的方面存在严重弊端。首先,苏联模式的权力结构集决策、执行、监督三权于一体,这个权力结构很不科学,没有制约。再者,苏联模式的选人用人体制是以等级授职制,以委任制、任命制占主导地位,甚至是压倒性的方式。而从上到下的各种选举,实际上是控制性选举,以此来实现组织意图(多为主要领导的意图)。早在136年前,马克思在《法兰西内战》里面有一个重要论断,“用等级授职制来代替普选制,是根本违背公社精神的。”

李永忠认为,正是十年文革的教训和苏联模式的弊端,促使邓小平认真思考和谋划改革党和国家领导制度!而李永忠由此将制度反腐、制度监督、制度建党作为30年前他的自选研究课题,而三个自选课题,都一个指向——必须通过政治体制改革,建立科学的权力结构。

那怎样建立科学的权力结构呢?李永忠表示,改革权力结利机构,就是要把权力分成决策权、执行权、监督权,三种权力分别运行,但是在我国,有两个底线是必须要坚持的,首先就是党外不允许有党,执政的只能有一个党,就是中国共产党;第二就是党内不允许分派,不能像日本的自民党那样党内有许多派系。在这两个底线不能动的前提下,党要想保持先进性、纯洁性,并长期执政,唯一的路径就是党内分权。我党在1956年党的“八大”,分设中央委员会(主决策)、中央书记处(主执行)、中央监察委员会(主监督),就是党内分权的尝试。时任中央书记处总书记的邓小平,在实践中认识到党内分权的必要和重要,在1980年“8.18”讲话中,表达的就是这个意思。1985年,李永忠基于对我国封建社会监察制度的利弊研究,撰写了他的第一篇学术论文——《略论我国封建社会监察制度》,并与现时相结合,总结了古代监察制度的三大作用、四个弊端、五大特点,这篇论文被评为优秀论文,其中主要论述了我国自秦统一以来2000多年的分权模式思考。该论文引起中央纪委有关领导的重视,其后李永忠被调到中央纪委研究室从事反腐败理论研究。而监察体制改革,既是加强反腐败机构建设,也是国家机关权力分解体现,还是分权理论的运用,更是分权的具体实践。现在,分权制衡的观点和思想已经被中央高层接受,并应用在目前的监察体制改革中。

李永忠强调,“习总书记不仅深刻指出“腐败的本质是权力出轨、越轨”,而且还是历任总书记中作出‘许多腐败问题’源于‘权力配置不科学’论断的第一人!六中全会后,王岐山在人民日报撰文指出,‘绝对的权力导致绝对的腐败,不受监督的权力是极其危险的,这是一条铁律。’”

“分权思想在之前大部分时间是不被接受的,但马克思、恩格斯、列宁和毛泽东都有分权的思想或实践,邓小平说的更直白,‘我们历史上多次过分强调党的集中统一,过分强调反对分散主义、闹独立性,很少强调必要的分权和自主权,很少反对个人过分集权。过去在中央和地方之间,分过几次权,但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。’显然,分权不但可以研究而且可以实践,这也是我从事这项很少有人研究的底气和勇气所在。”李永忠说。

然而到了八十年代末期,随着我国国情的特殊变化,本应该同时进行的政治体制和经济体制改革,被迫进入到只有经济体制改革一条腿走路的局面,改革进入“无动力时代”。

历史机遇:监察体制改革迎来转机

沉寂近三十年的政治体制改革,终于在十八大之后迎来转机。

李永忠表示,由于我们政治体制改革和经济体制改革没有同步前行,我们的腐败才会如此严峻。改革开放30多年来,我们取得了巨大的经济成果,用30多年走完了别人二三百年的路。但是,由于这是一个经济体制单边突进的改革,权力这只看得见的手,就把通过市场无形之手创造的巨大财富侵吞了。可以说经过30年的经济发展,腐败到了一个极其严重的越演越烈的关口了。

“十八大前,我撰文明确提出,当前面临三个不得不的关口,即政治体制到了不得不改革的关口、两极分化到了不得不解决的关口、反腐困境到了不得不突破的关口。不在政治领域坚决摈弃苏联模式,就解决不了反腐败的战略问题,就走不出新路,就不能‘形成科学的权力结构’。”李永忠说。

为了解决“三个关口”问题,李永忠提出了“三个相对”,即中央必须相对集权,地方必须相对分权,纪检监察、司法必须相对独立或垂直。“我认为,这‘三个相对’,是权威高度与权威管辖的面积成正比理论的具体运用。比如毛泽东的权威高度如果是十米的话,邓小平的权威高度是五米,此后的领导人的权威高度可能只有两三米,因此‘政令不出中南海’的原因就非常清楚了——中央多年以分权降低权威,地方各级多年则以集权提升权威,中央与地方的权威水位高差持平,不但‘政令不出中南海’,个别集权重的地方甚至出现‘政令倒灌中南海’的局面。在这种严峻的形势下,政治体制改革已经到了非改不可的地步了。”李永忠说。

但同时李永忠表示,十八大之初是无法搞政治体制改革和解决两极分化的,没有政改特区,没有试验田,风险太大。改革需要采取先易后难的办法,先从相对容易的领域入手,找到突破口。而反腐败作为“共识度最高、支持度最广、口子最小、见效最快”的突破口,无疑可以取得事半功倍的效果。

“十八大之初,我就曾提出‘十年看五年、五年看三年、三年看当年’的观点,即习近平总书记执政的十年的关键,在十八大这五年的整体效果,十八大这五年整体效果的关键,在前三年能否尽快设立政改试点,而前三年尽快设立政改试点的关键,则是看当年能否形成反腐高压态势,能否通过反腐提振和凝聚党心军心民心,然后寻找政治体制改革的突破口,即国家监察体制改革。”李永忠说。

李永忠表示,可以看到,经过三年多时间的持续高压反腐,已经取得了巨大的反腐成果,也为权力反腐到制度反腐打下了牢固的基础,赢得了党心军心民心,十八届六中全会正式确立了以习近平同志为核心的党中央,在这种情况下进行监察体制改革,可以说正当其时。

2016年,11月7日晚,中央纪委网站公布了中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,标志着监察体制改革正式实施“从时间来看,这是习近平总书记执政三年多不到四年。我当时看到这个消息非常激动,说明中央正按照实际斗争的进程稳步推进。而11月7号这一天也有意义,正好是俄国‘十月革命’99周年,99年前俄国十月革命,是一场流血的武装革命;99年后,以习近平为核心的党中央正在开展一场不流血的自我革命,即政治体制改革。”李永忠说。

监察体制改革:异体监督新时代

对于此次的监察体制改革,有观点认为是模仿西方的三权分立的政治体制,但李永忠并不同意这种观点。

李永忠表示,目前的监察体制改革,是事关全局的重大政治体制改革,但并不是三权分立,而是党权三分理论在国家权力分解上的具体应用。党权三分理论,主要是在党内分权,即将党内的决策权、执行权、监督权分解。毛泽东在1956年提过在党内设立“国会”,行使决策权;在党内设立书记处,行使执行权;在党内设立监察委员会,行使监督权,即党内治理的模式参照国家治理的模式。邓小平在36年前就指出,对于党内监督来说,“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”,强调监督权要独立。只有科学分解、合理配置党内权力,党内民主才有存在的空间,党内监督才有发展的时间,党员的主体地位才有可能真正实现。

“通过研究古今中外的监督案例,通过这么多年来几乎没有一个党政主要领导的腐败问题是由同级纪委监督检举揭发出来的这一客观现实,我明白了一个简单的道理:再锋利的刀刃,也砍不了自己的刀把,这也是我国目前实行同体监督不力的根本原因。由此,在二十多年前,我创造了一个词组——‘异体监督’。并在1995年向中央纪委领导写信建议,在监督制度难有实质性改革的前提下,可借鉴古代的巡视制度。二十年来巡视制度的不断完善,特别是十八大以来不断加大巡视力度,充分发挥了巡视这一‘异体监督’的利剑作用。”李永忠说。

李永忠进一步表示,异体监督制度化建设需要选择突破口,我之前的建议是党内分权,把党委分成决策权、执行权,让党内监督权在党内独立,按理说这是比较便捷的一个方法。但中央通过全盘考虑后,可能认为在没有取得成功的试点经验前,党内分权有难度更有风险。那么相对而言,改“行政监察”为“监察行政”比较容易,行政分权相对来说动静小一点。把监察权从行政机关分离出来,监察机关就能覆盖所有的公务员,监督所有行使公权力的公职人员。这样的试点,对下一步党内分权也有很好的借鉴意义。而监察体制改革成功与否的关键,就是要看能否将现有的同体监督的“行政监察”彻底转变为异体监督的“监察行政”直至“国家监察”。

三地试点应大胆创新

2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议19日审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定(草案)》。

根据《决定》:在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会,行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。

试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生;监察委员会副主任、委员,由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。

《决定》规定:试点地区监察委员会有监督、调查、处置3项职权:可以采取“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置”等措施。

对于为何会选择北京、山西、浙江三地展开试点,李永忠表示,北京是我国政治文化中心,政治中心搞事关全局的政治体制改革是非常匹配的,更方便党中央的指导,同时北京汇集了大量专家学者,可以对改革提出充分意见,这无疑显示了党中央的决心和勇气,北京成功了,将对其他三个直辖市起到良好示范作用;浙江是习近平主政多年、干满一届省委书记的地方,有比较好的政治生态,同时浙江也是民营经济发达地区,民营经济本身会倒逼政治体制改革,同时浙江也是沿海、东部地区的一个代表,在这里政治体制改革成功了,有利于在沿海、东部地区的推动;山西是中部代表,又是腐败的重灾区,如果监察体制改革在重灾区都能成功的话,那么其他地方就没有不成功的道理。李永忠强调,无论反腐败还是发展经济,不能只有中央一个积极性,需要充分调动地方各级以及干部和群众的积极性。过去一些地方的改革没有动力、活力,很重要的原因是只搞经改,没搞政改,干部群众的改革意识、动力都没激活、激发起来。监察体制改革搞好了,有可能把蕴藏在地方广大党员干部群众中的改革动力和廉政基因充分的调动起来。

“可以看到,此次试点直接选择了省而不是地市,可以看出中央改革的决心很大,要加快改革的步伐,同时省一级有立法权,这可以为改革在法律层面创造有利条件。”李永忠说。

同时,李永忠表示,三省的改革应该大胆创新,突出内涵发展,不能搞成一个模式,否则就是失去了三地试点的意义。同时,全省范围内也不要统一,要鼓励县市的监察委员会大胆创新,通过不同模式的创新,才能有不同的成果和经验,优胜劣汰,去伪存真,这样才能够尽可能短的时间内,取得尽可能多的经验,收集尽可能全的信息,通过整合消化,为政改的全面铺开提供更多的借鉴,这样试点才有意义。

“从八十年代末到现在,我们的官员养成了一个毛病,无过即有功,只要没有犯错误,就能升官,官员的创新能力和动力越来越不足。这次试点改革,应该有容错纠错机制,允许犯错误,同时也提供改错的机会,试点如果千篇一律,肯定不会效果太好。监察委员会一定要允许多种形式,多种经验,一定要有不同的样本,做一些不同的实验,才能取得更好的效果,否则就不可能成功。”李永忠说。

监察体制改革仍然任重道远

虽然目前监察体制改革试点已经启动,但李永忠认为,任何改革都会触动固化的利益集团,监察体制改革如果全面启动,将面临修宪、固有利益部门阻碍、避免沦为形式化改革等问题,而能否解决好这些问题,事关监察体制改革的成败。

首先,李永忠表示,一但改革全面铺开,将改变目前我国宪法规定的全国人大及常委会下“一府两院(国务院、最高人民检察院和最高人民法院)”的格局,变为“一府、一委、两院(国务院、国家监察委员会、最高人民检察院和最高人民法院)”,因此修宪势在必行。

第二,在目前权力部门化、利益部门化的情况下,监察体制改革需要各个相关部门拿出改革的勇气和决心。以检察机关为例,本次试点改革将会把人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会,李永忠教授认为,在任何改革中都应该坚持的一条原则是凡是对改革有利的,就应该坚持,凡是对改革不利的,就应该摒弃。改革开放以来,几乎所有重大腐败案件都是中纪委而不是检察院查出的,现实中同级检察院也很难查办同级政府部门的贪腐问题,这是“同体监督”的体制弊端,因此需要检察机关认识到改革的需要,以更大的胸襟和气度配合此次改革。

第三,现有的政治体制中,由于复杂原因,在地方上形成了党委和政府权力膨胀、人大和政协功能弱化的局面,人大和政协在地方的话语权与其地位很不匹配,如何避免今后监察委员会也出现这种情况?李永忠表示,人大刚成立的时候,上下内外都认为是橡皮图章,但是三十多年后,已经变成了一个木头图章,有的成了铁的图章或者铜的图章。虽然现在看力度仍不强,但它的趋势是正在加强的。现在的监察体制改革,属于政治体制改革,实际上就是分权制衡,而不仅是办案手段的加强,将会使公权力受到更加有效的制度监督。

李永忠指出,“评价监察体制改革成功与否,可以从三方面判断:从性质上看,是否实现了异体监督,如果最终还是同体监督,就意味着失败了;从范围上看,是否能完成对“所有行使公权力的公职人员的全覆盖”,如果仅仅完成对国家机关公职人员的全覆盖,却无法对党委书记监督的全覆盖,改革的成功也要大打折扣;从效果上看,能不能在政治领域彻底摈弃苏联模式,“重构政治生态”,“形成科学的权力结构”,建立一套廉洁高效的权力运行模式。

“总而言之,用一句话概括的话,就是能否在政治领域彻底摒弃苏联模式的两个根本性弊端,即权力过分集中和自上而下等级授职制的选人用人体制。”李永忠说。

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