专访最高检第八检察厅长胡卫列：野生动物保护重在堵监管漏洞

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<article><section data-type="rtext">新冠疫情发生后，社会公众关于完善野生动物保护立法，加强执法司法力度的呼声此起彼伏。针对野生动物保护，作为法律监督的检察机关有何作为和建言？ 2020年两会期间，澎湃新闻为此专访了最高检第八检察厅（公益诉讼检察厅）厅长胡卫列，以此解读检察公益诉讼在野生动物保护领域所作出贡献。 “野生动物保护领域公益诉讼已成为检察机关一项重点工作。”在胡卫列看来，野生动物保护属于“生态环境和资源保护”范畴内的细分领域，是检察公益诉讼法定领域，“野生动物保护领域公益诉讼检察工作，重在行政公益诉讼，重在发现的堵塞行政监管漏洞，重在发挥预防功能和治理效能”。
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 在野生动物保护法修改之前，检察机关应如何作为？胡卫列为此建议，在野生动物保护法、动物防疫法、生物安全法等相关法律中引入公益诉讼制度，还应适时启动刑法修改，扩大国家保护的野生动物范围。与此同时，胡卫列还就食药领域的检察公益制度创新作出了解读和思考。 “加大野生动物保护公益诉讼案件办理力度” 澎湃新闻：不少专家学者提出建议，希望检察机关加大野生动物保护办案力度。截至目前，检察机关有何作为？最高检如何指导此类案件办理？ 胡卫列：野生动物保护属于检察公益诉讼在生态环境和资源保护领域的办案范围，各地检察机关一直高度重视该领域案件办理。新冠肺炎疫情发生后，检察机关坚决贯彻党中央各项决策部署，积极落实全国人大常委会《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）要求，进一步加大野生动物保护公益诉讼案件办理力度，保护野生动物，维护生物多样性和公共卫生安全。一是充分发挥行政公益诉讼督促协同作用，对于野生动物保护行政执法中怠于履职、执法不到位或者存在监管漏洞的，造成野生动物资源损失的，作为行政公益诉讼案件立案，督促、协同行政机关依法履行监管职责。 二是在依法追究刑事责任的同时，通过附带民事公益诉讼、单独提起民事公益诉讼、支持起诉等方式，追究违法行为人损害社会公共利益的民事责任，增加违法成本，斩断非法野生动物交易利益链条。 三是着力发挥公益诉讼检察预防功能和治理效能，针对监管盲区和治理漏洞，提出检察建议，深化源头治理，促进完善野生动物保护和公共卫生防控体系。 四是以案释法，让全社会了解和重视保护野生动物。凝聚野生动物保护共识与合力。如江苏省常州市金坛区检察院邀请区人大代表、政协委员，相关行政机关、社会组织旁听庭审，并专题制作《拯救穿山甲 检察在行动》微动漫，凝聚野生动物保护共识。 最高检着力强化对下指导，专门研究起草检察机关落实《决定》的实施意见；依托检答网，及时发布野生动物保护法律法规汇编和办案指导意见；加大重点案件交办、督办力度，今年以来共对下交办相关线索54件，并及时跟进指导；发布一批检察机关野生动物保护公益诉讼典型案例，为各地办案提供指引。 “野生动物保护重在行政公益诉讼” 澎湃新闻：最高检提出探索拓展野生动物保护领域的公益诉讼，这一做法有何必要性、可行性？ 胡卫列：野生动物保护公益诉讼业务，伴随检察公益诉讼制度的发展，已逐步走上常态化、规范化。近年来，各地公益诉讼检察部门在办理野生动物保护相关案件中，加强与刑事检察部门、森林公安、林草、市场监管等部门的沟通协作，办理了一批典型案件。 去年以来，最高检与国家林业和草原局加强了沟通协作，联合开展了生物多样性保护和固废污染防治公益诉讼培训班，并计划出台具体协作意见。2019年底，最高检与欧洲环保协会联合举办了生物多样性司法保护国际研讨会，多国司法官员、专家学者、环保组织共同交流了野生动物保护方面的经验做法。这次新冠肺炎疫情，把野生动物保护领域公益诉讼推上了前台、放在了聚光灯下。 野生动物保护领域公益诉讼检察工作，是疫情防控期间公益诉讼检察工作的一个重点。但就办案领域而言，积极稳妥探索拓展野生动物保护领域的公益诉讼，并不是把野生动物保护作为公益诉讼“等”外的新领域。依据环境保护法、野生动物保护法等有关规定，野生动物保护属于“生态环境和资源保护”范畴内的细分领域，是检察公益诉讼法定领域。检察机关开展“守护千家万户舌尖上的安全”专项监督活动时，把农贸市场作为监督重点，就涉及整治野生动物非法交易和滥食野生动物。全国人大常委会《决定》的出台，全面提升了野生动物保护的重要性，它不仅是一种自然资源、生物资源，涉及生物多样性保护、生态安全，也与人类休戚相关，关系公共卫生安全、人类可持续发展，一个具有综合性、全局性的领域。 需要指出的是，野生动物保护领域公益诉讼检察工作，重在行政公益诉讼，重在发现的堵塞行政监管漏洞，重在发挥预防功能和治理效能。野生动物保护是跨领域的系统工程，有必要进一步加大工作力度，单独作为一个办案领域进行整体谋划和推进。 “办理涉疫公益诉讼案件，力求尽职不越位” 澎湃新闻：突发的新冠肺炎疫情对检察机关如何发挥职能作用为疫情“源头”防控提供服务和保障提出了新课题。在您看来，检察机关在疫情防控进行法律监督时如何做到不越位、不失职？ 胡卫列：新冠肺炎疫情爆发后，第八检察厅严格落实中央和最高检部署要求，指导地方检察机关公益诉讼部门积极稳妥办理涉疫生态环境和资源保护、食品药品安全、产品质量、公共卫生安全等领域公益诉讼案件，服务疫情防控阻击战。 一是牢牢把握公益诉讼督促、协同的职能定位，将支持行政机关积极作为开展疫情防控放在优先位置。重要线索第一时间通报相关行政机关及时处理，重点难点案件积极磋商或发出检察建议协同推进，坚持到位不越位，助力不添堵，切实做到三个效果的有机统一。 二是找准疫情防控工作着力点，善于在办案中发现社会管理漏洞，以点带面推动政治和社会管理水平的提升，针对行政机关职责权限不清或交叉等问题，积极促进相关部门协同履职。积极关注研究长效机制，助力补齐相关领域治理短板。 三是加强涉疫案件业务指导，确保依法规范精准监督。及时发布涉疫公益诉讼典型案例，通过“检答网”、办案业务系统等平台，线上线下解答涉疫情案件办理相关法律程序适用问题，及时批复各地请示案件，为一线办案提供指导。先后下发《关于涉疫案件审批报备工作的提示》《关于充分发挥公益诉讼检察职能协同加强防疫医疗废物处置工作的提示》《关于在疫情防控期间办理涉口罩等防护用品公益诉讼案件相关问题的解答》等，统一司法办案标准。 澎湃新闻：疫情的扩散也需认真检视，其中相关行政机关、社会团体是否存在未依法全面履职、未尽有效推进相关工作等问题。对此，检察机关是否有所作为？ 胡卫列：此次新冠肺炎疫情属于重大突发公共卫生事件，检察机关也积极担当作为，立足公益诉讼检察职能，助力疫情防控阻击战。 2020年2月至4月，全国检察机关共办理涉口罩等防护物资、医疗废弃物处置、野生动物保护等领域公益诉讼案件2800余件。特别是积极发挥公益诉讼检察预防功能和治理效能，深化源头防控，在办案中积极发现监管盲区和治理漏洞，实现办理一案、治理一片的良好效果。 检察机关办理涉疫公益诉讼案件，应当充分尊重行政机关维护公共利益第一顺位的地位和作用，积极稳妥开展工作，力求尽职不越位、帮忙不添乱。 “应适时启动刑法修改，扩大国家保护野生动物范围” 澎湃新闻：在修改野生动物保护法之前，鉴于食用野生动物的危险性愈发凸显，野生动物保护法及相关行政法律法规应当及时作出修正，最高检有何建言？ 胡卫列：新冠肺炎疫情发生后，社会公众关于完善野生动物保护立法，加强执法司法力度的呼声此起彼伏。完善野生动物保护相关立法，对加强源头防控，凝聚社会共识，推动增强生物安全国家治理能力具有重要意义。全国人大常委会于2月初部署启动野生动物保护法的修改工作，并于2月24日审议通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）。为此，提出以下建言： 一是建议由全国人大常委会组建跨专门委员会的立法研究小组进行统筹协调，加强相关配套制度建设，完善刑事、民事、行政法律规制的范围、方式、程序及其衔接规则，强化生物多样性保护和公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的法律体系。 二是建议在野生动物保护法、动物防疫法、生物安全法等相关法律中都能引入公益诉讼制度，增加相应条款。 三是建议相关主管部门应及时制定、调整和公布野生动物相关名录和畜禽遗传资源目录，为出台《决定》相关配套措施，完善野生动物保护法律体系提供实践依据。 四是有必要根据《决定》实施中的司法实践需要，适时启动刑法修改。比如，摒弃仅仅视野生动物为可利用资源，用经济价值来划分保护类别的保护思维，在刑法中扩大国家保护的野生动物范围；于野生动物保护全球化，借鉴有关国际公约和国际惯例的方法，将“野生动物”重新定义，在保护范围、强度上与国际接轨；对虽然不属于国家保护野生动物，但科学证实可能携带危害人类病原体的物种，进行特殊保护，以减少公共卫生和健康风险。 “公益诉讼惩罚性赔偿比较原则，推动出台司法解释” 澎湃新闻：近年来，针对食品安全等领域“违法成本低”问题，不少声音呼吁扩大惩罚性赔偿制度的适用，检察机关如何回应？此外，有观点指出，检察公益诉讼中惩罚性赔偿适用仍面临诸多问题，您有何观察？ 胡卫列：食品安全等领域“违法成本低”，不良商家侵害消费者权益行为易发多发且容易回潮，屡禁不止。为此，不少代表委员和专家学者呼吁加大违法者违法成本，扩大惩罚性赔偿制度的适用。 目前，法律和相关司法解释关于惩罚性赔偿的规定比较原则，对于检察机关和消费者权益保护组织能否在消费民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿诉讼请求没有明确规定。2019年，中共中央、国务院印发《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，明确要求“积极完善食品安全民事和行政公益诉讼，探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”，国务院食安委将这项工作列入2020年食品安全重点工作安排，并将“长期推进”。 自检察公益诉讼全面推开以来，全国检察机关共提起惩罚性赔偿公益诉讼案件800余件，金额11亿余元，人民法院作出一审裁判660余件，一审支持率为97.4%，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。 下一步，我们将加强与最高法院等相关部门的沟通，深入总结实践探索经验，对公益诉讼惩罚性赔偿制度的功能定位、与私益诉讼的衔接、惩罚性赔偿金的计算标准、赔偿金的管理使用等问题加强研究论证，积极推动出台相关司法解释，为立法进一步完善提供司法经验。 “刑事附带民事公益诉讼条件相对严格” 澎湃新闻：我们关注到，针对生产、销售假药犯罪行为,检察机关在提起刑事公诉时一并提起附带民事公益诉讼。有学者认为，在制度创新的同时,还应防止适用的随意性。您怎么看？ 胡卫列：刑事附带民事公益诉讼有其独特的意义和作用，是民事公益诉讼的一种特殊形式，通过将恢复性司法理念融入传统刑法以惩罚为主的制度设计中，保障受损公益得到有效修复。 从司法实践看，刑事附带民事公益诉讼在提高诉讼效率、解决“取证难”的问题、保障裁判统一性等方面具有独特优势。近几年提起诉讼的公益诉讼案件中，刑事附带民事公益诉讼的占比较高，主要是因为刑事检察与公益诉讼检察职能衔接机制逐步完善，对一些破坏环境资源、生产销售有毒有害食品、假药的违法犯罪案件，刑事检察部门及时将线索移送公益诉讼检察部门办理。 为防止“搭便车”现象，最高检持续引导各级公益诉讼检察部门“调结构”，在提高刑事附带民事公益诉讼办案质效的同时，更加注重办理行政和民事公益诉讼起诉案件，让整个案件结构更加均衡发展。 虽然现行法律和司法解释并未规定刑事附带民事公益诉讼的适用罪名及具体情形，但我们对提起刑事附带民事公益诉讼设定了相对严格的条件。一是属于民事公益诉讼法定领域。主要集中在生态环境和资源保护、食品药品安全、英雄烈士名誉荣誉保护等领域。二是必须社会公共利益受损或有损害危险。禁止涉及私益的案件中，提起附带民事公益诉讼。三是无其他机关和组织提起民事公益诉讼。 2019年11月，“两高”还联合出台了《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》，进一步规范了刑事附带民事公益诉讼的办案程序。 澎湃新闻：检察公益诉讼中的恢复性司法理念有何价值？成效如何？ 胡卫列：检察机关在公益诉讼案件的办理中，将恢复性司法理念贯穿始终，坚持赔偿损失与修复治理并重。对于破坏生态环境的侵权行为，既要求侵权人赔偿生态环境修复、服务功能损失、应急处置等费用，又督促侵权人以消除污染、“增殖放流”“补植复绿”“生态治污”“替代性修复”、缴纳生态环境损害赔偿金等方式对受损生态环境进行矫正、复原。 同时，依托环保、国土、林业等部门技术力量，跟踪评估生态修复效果，确保生态环境保护取得实效。对侵权责任无法准确区分、侵权人无力承担修复责任的，督促行政机关依法履行监管职责，落实修复责任。 恢复性司法理念的落实，有助于真正把公益诉讼的办案效果体现到恢复被污染、破坏的生态环境上。达到办理一个案件、净化一片环境的效果。 2019年，全国检察机关通过公益诉讼办案，督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原127万余亩，回收和清理各类垃圾、固体废物590万余吨，追偿修复生态、治理环境费用8亿余元。 </section></article>

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